Живучая коррупция: почему России слабо помогает мониторинг ГРЕКО

Российские власти регулярно отчитываются о своей борьбе с коррупцией перед специализированной группой Совета Европы, но в большинстве случаев речь идет о формальном выполнении рекомендаций

Фото: Екатерина Штукина / РИА Новости

Входит в сюжеты

В этой статье

Международное антикоррупционное движение Transparency International опубликовало Индекс восприятия коррупции (CPI) за 2019 год. Уже четвертый год Россия остается в нижней трети индекса (в 2019-м — 137-е место из 180), и исправить это можно, в том числе выполняя рекомендаций по противодействию коррупции Группы государств по борьбе с коррупцией (ГРЕКО), образованной Советом Европы в 1999 году.

Россия, присоединившаяся к ГРЕКО 1 февраля 2007 года, к концу 2019-го прошла через четыре раунда оценки выполнения рекомендаций, полностью завершена оценка по первым трем раундам, и несколько важных рекомендаций по третьему раунду остались невыполненными.

Хотя сегодня оценка ГРЕКО остается наиболее полным исследованием антикоррупционных усилий России, основным источником информации для группы служат российские органы власти; встречи экспертов с представителями общественности носят эпизодический характер. А результат оценки экспертов до сих пор не становился объектом независимого анализа. Предположив, что оценка усилий российских властей требует дополнительного мониторинга, мы подробно изучили, как Россия исполняет рекомендации ГРЕКО, и выпустили три доклада с оценкой исполнения этих рекомендаций. В докладах анализируется содержание четырех раундов оценки, включающих основы государственной антикоррупционной политики, вопросы уголовного права и финансирования политической деятельности, а также меры, касающиеся парламентариев, судей и прокуроров.

По нашей оценке, на конец 2019 года из 69 рекомендаций ГРЕКО только шесть выполнены удовлетворительно, десять — близко к удовлетворительному, 11 рекомендаций не выполнены вовсе, остальные выполнены частично.

Оценки ГРЕКО

Последние десять лет в России формируется достаточно устойчивая система антикоррупционного законодательства. Тем не менее низкую оценку во всех раундах получило исполнение рекомендаций по обеспечению открытости государственных органов и публичности информации, не относимой к гостайне. Можно предположить, что стабильно низкое положение России в Индексе восприятия коррупции во многом объясняется закрытостью и непрозрачностью государственных органов и нехваткой правовых гарантий доступа к публичной информации.

Сквозной темой рекомендаций первого, второго и четвертого раундов оказалось этическое просвещение. В России принят типовой кодекс этики и служебного поведения госслужащих, но достоверной информации о его применении нет, а сфера его действия остается неполной. Вопрос регулирования этики судей также не решен: в судейском сообществе эта тема практически не обсуждается. Хуже того, в 2018 году Всероссийский съезд судей отказался исполнять рекомендацию ГРЕКО о возврате положений о конфликте интересов в Кодекс судейской этики. Для депутатов Госдумы и членов Совета Федерации этические кодексы не разработаны вовсе.

Отдельная проблема — закрытость и кастовость профессий в государственном секторе. Система найма госслужащих, в том числе судей и прокуроров, не способствуют конкуренции при отборе кандидатов. Объективных критериев отбора судей нет. Система назначений на высшие прокурорские должности непрозрачна и закрыта для лиц, не служивших в прокуратуре. Все это снижает качество кадрового состава и способствует конфликтам интересов, непотизму, игнорированию коррупционных преступлений.

Несмотря на то что Россия присоединилась к Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию 1999 года, большинство «уголовных» рекомендаций первых трех раундов выполнены лишь частично. В ряде случаев это связано с затягиванием принятия необходимых законов. Например, удовлетворительное выполнение рекомендаций третьего раунда о криминализации подкупа судей и уголовной ответственности за злоупотребление влиянием зависело от принятия двух законопроектов. Однако спустя несколько месяцев после проведения оценки ГРЕКО и завершения этого раунда законопроекты [были отозваны из Госдумы](https://sozd.duma.gov.ru/bill/232807-7#bh_histras, https://sozd.duma.gov.ru/bill/235984-7). Это наглядный пример имитации соблюдения международных процедур без реального совершенствования законодательства.

Пробелы мониторинга

По нашей оценке, Россия выполняет рекомендации еще хуже, чем считают эксперты группы, поскольку неэффективна сама система мониторинга и оценки ГРЕКО. Хотя итоговые отчеты с комментариями российской стороны публикуются в обязательном порядке, первичные сведения, которые российские власти отправляют ГРЕКО в качестве подтверждения выполнения рекомендаций, непубличны, в их обсуждении не участвуют независимые эксперты или представители гражданского общества, не всегда дается всесторонняя оценка выполнения рекомендаций. Более прозрачный процесс мониторинга позволил бы избежать многих ошибок, в частности, при выполнении рекомендации об урегулировании конфликта интересов, где мы обнаружили серьезные пробелы. Так, мы выявили многочисленные случаи конфликта интересов на различных уровнях власти: у пяти депутатов в Санкт-Петербурге, у 51 депутата в городах-миллионниках и регионах (Краснодаре и Краснодарском крае, Екатеринбурге и Свердловской области, Казани и Республике Татарстан). Мы зафиксировали 568 случаев совмещения должностей руководителей ФГУП, ГУП и МУП с частным бизнесом.

Допускались и ошибки фактического характера. Так, эксперты ГРЕКО получили явно неверную информацию о том, что прокуроры в начале своей карьеры получают среднюю зарплату 100 тыс. руб. Причем эти данные представили именно представители прокуратуры. Такая тактика позволяет снимать неудобные для России рекомендации с контроля.

Общий порядок мониторинга ГРЕКО также не предусматривает пересмотра результатов отчетов об исполнении после завершения раундов. Если ГРЕКО приходит к выводу, что Россия выполнила свои обязательства в той или иной сфере, то раунд завершается и к вопросу уже не возвращаются. Предусмотренная регламентом ГРЕКО ad hoc процедура повторной оценки раунда к России не применялась. Однако ничто не мешает государству принять новые решения, нивелирующие успехи от выполнения рекомендаций. Например, после выполнения рекомендаций о формировании Совета по противодействию коррупции из его президиума исключили всех независимых представителей общественности. А эффективных санкций за такие действия ГРЕКО не предусматривает.

Как исправить ситуацию

Чтобы рекомендации ГРЕКО можно было бы считать выполненными не формально, а по сути, России необходимо принять ряд мер, например, привести законодательство об иммунитетах публичных должностных лиц в соответствие с международными стандартами и изменить подход к абсолютному иммунитету судей. Нужно ввести ответственность за недостоверное или неполное предоставление сведений о доходах и имуществе парламентариев и судей, обеспечить их регулярный и системный контроль со стороны профильных комиссий при условии их полной независимости. Стоит также усилить санкции за нарушение законодательства о финансировании избирательных кампаний и политических партий.

Россия остается активным участником Совета Европы и формально в рамках мониторинга ГРЕКО полностью следует предписанным правилам и процедурам. Однако группа часто принимает доводы российских властей без дополнительной проверки и консультаций с общественностью. Очевидно, что такой подход в дальнейшем может обесценить главную цель ГРЕКО — усиление возможностей стран-участниц в борьбе с коррупцией.

Процесс исполнения рекомендаций ГРЕКО в России сейчас еще далеко не завершен, для каждого раунда есть и будут чувствительные вопросы (иммунитеты, независимость суда, криминализация коррупционных деяний и др.), без внимания к которым и эффективной работы самой группы успешное противодействие коррупции в России будет невозможно.

Точка зрения авторов, статьи которых публикуются в разделе «Мнения», может не совпадать с мнением редакции.

Об авторе